2025年1月20日美國總統(tǒng)發(fā)布《關(guān)于“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策的總統(tǒng)備忘錄》，并要求財政部、商務(wù)部和美國貿(mào)易代表于 2025年4月1日就備忘錄中規(guī)定的議題向其匯報。2025年4月3日，美國白宮發(fā)布該報告的摘要內(nèi)容。內(nèi)容包含24個獨立章節(jié)，全面涵蓋了總統(tǒng)備忘錄第2（a）至4（g）節(jié)中列舉的審查、調(diào)查、結(jié)果認(rèn)定、識別以及建議。此外，報告還納入了2025年2月13日《關(guān)于互惠貿(mào)易和關(guān)稅的總統(tǒng)備忘錄》所規(guī)定的對非互惠貿(mào)易行為的擴大工作范圍內(nèi)容，以及 2025年 2 月21日《關(guān)于保護美國公司和創(chuàng)新者免受海外敲詐及不公平罰款和處罰的總統(tǒng)備忘錄》第 3（c）、3（d）和 3（f）節(jié)的調(diào)查結(jié)果。報告摘要如下：

一、應(yīng)對不公平和不平衡貿(mào)易

第1章 巨額持續(xù)貿(mào)易逆差對經(jīng)濟和國家安全的影響（“美國優(yōu)先” 貿(mào)易政策第 2（a）節(jié)）

報告開篇討論了巨額持續(xù)貿(mào)易逆差對經(jīng)濟和國家安全構(gòu)成的威脅的嚴(yán)重程度和緊迫性。貿(mào)易逆差尤其體現(xiàn)了美國在與貿(mào)易伙伴的交往中受到的根本不公平對待和缺乏互惠性。幾十年來，美國一直保持低關(guān)稅和開放的經(jīng)濟，而其貿(mào)易伙伴卻對美國的商品和服務(wù)設(shè)置了極高的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘。這些不公平和非互惠的貿(mào)易做法削弱了美國的競爭力，導(dǎo)致企業(yè)倒閉、就業(yè)崗位流失、美國出口商錯失市場機會、工業(yè)產(chǎn)能下降，以及美國國防工業(yè)基礎(chǔ)和國家安全態(tài)勢萎縮。這些非互惠做法的綜合結(jié)果是，美國出口商在國外的競爭力下降，而外國進口商品在美國市場卻人為地更具競爭力。因此，美國出現(xiàn)了巨額且持續(xù)的貿(mào)易逆差。本報告向總統(tǒng)提出了減少貿(mào)易逆差的建議，包括為實現(xiàn)互惠和平衡貿(mào)易對某些進口商品征收關(guān)稅。

第2章 對外稅務(wù)局（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 2（b）節(jié)）

通過商務(wù)部、財政部和國土安全部的合作，設(shè)立對外稅務(wù)局（ERS）為改善關(guān)稅征收提供了契機。關(guān)稅在歷史上一直是聯(lián)邦稅收的核心組成部分。美國可以通過建立一個集中化系統(tǒng)，以對外稅務(wù)局的形式優(yōu)化稅收征管，從而在阻止欺詐和不公平貿(mào)易行為的同時，實現(xiàn)稅收的最大化回收。通過填補監(jiān)管空白和現(xiàn)代化稅收征管機制，美國可以重申其對建立一個強大、公平且可執(zhí)行的貿(mào)易體系的承諾，這一體系將使美國企業(yè)和納稅人共同受益。

第 3 章 對外國不公平和非互惠貿(mào)易行為的審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第2（c）節(jié)）

美國的貿(mào)易伙伴采取了各種不公平和非互惠的貿(mào)易行為。美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）在審查過程中發(fā)現(xiàn)了 500 多項此類行為，在公眾意見征詢過程中，利益相關(guān)方又報告了更多。許多國家對美國出口商品征收的關(guān)稅高于美國對從這些國家進口商品征收的關(guān)稅。美國的平均實際關(guān)稅為3.3%，而歐盟（5%）、中國（7.5%）、越南（9.4%）、印度（17%）和巴西（11.2%）的平均關(guān)稅均高于美國。在特定產(chǎn)品上，這種差距更為明顯。美國對乘用車的最惠國關(guān)稅為2.5%，但歐盟、印度和中國對汽車征收的關(guān)稅要高得多，分別為10%、70% 和15%。美國對蘋果不征收關(guān)稅，但印度的關(guān)稅為50%，土耳其為60.3%。

美國貿(mào)易伙伴設(shè)置的非關(guān)稅壁壘往往是更大的障礙。歐盟只允許從美國馬薩諸塞州和華盛頓州進口貝類，而美國卻給予歐盟無限的美國貝類市場準(zhǔn)入權(quán)。英國維持著缺乏科學(xué)依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，這對美國安全、高質(zhì)量的牛肉和家禽產(chǎn)品出口產(chǎn)生了不利影響。非關(guān)稅壁壘還包括抑制國內(nèi)消費的國內(nèi)經(jīng)濟政策。美國的消費占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例為68%，而在愛爾蘭（24%）、中國（38%）和德國（49%），這一比例要低得多。這是因為美國的貿(mào)易伙伴采取故意抑制消費的政策（如壓低工資、進行勞動力、環(huán)境和監(jiān)管套利），以獲取相對于美國的不公平貿(mào)易優(yōu)勢，進而導(dǎo)致了美國巨額且持續(xù)的貿(mào)易逆差。美國貿(mào)易代表辦公室提出了多種可利用現(xiàn)有法律權(quán)力應(yīng)對這些不公平做法和貿(mào)易壁壘的方法。

第 4 章 重新談判《美墨加協(xié)定》（“美國優(yōu)先” 貿(mào)易政策第2（d）節(jié)）

在第一個任期內(nèi)，特朗普總統(tǒng)終止了損害就業(yè)的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA），并以《美墨加協(xié)定》（USMCA）取而代之?！睹滥訁f(xié)定》為美國出口商贏得了新的市場準(zhǔn)入機會，并采用了鼓勵制造業(yè)回流美國的規(guī)則。它還包含一個創(chuàng)新的審查機制，以確保該協(xié)定能夠適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟形勢。根據(jù)《美墨加協(xié)定實施法案》，美國貿(mào)易代表辦公室必須在 2026 年 7 月截止日期前啟動審查程序。目前需要做出許多改變，比如制定更嚴(yán)格的原產(chǎn)地規(guī)則，以減少非市場經(jīng)濟成分流入美國；擴大市場準(zhǔn)入，尤其是美國乳制品對加拿大的出口；以及采取行動應(yīng)對墨西哥在能源等領(lǐng)域的歧視性做法。

第5章 對外國貨幣操縱的審查（“美國優(yōu)先” 貿(mào)易政策第 2（e）節(jié)）

根據(jù)《美國法典》第19編第4421條和第22編第5305條，財政部長需評估美國主要貿(mào)易伙伴在其貨幣與美元匯率方面的政策和做法。財政部將加強正在進行的貨幣分析，并解決外國政府在貨幣市場缺乏透明度的問題。

第6章 對現(xiàn)有貿(mào)易協(xié)定的審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 2（f）節(jié)）

美國目前與20個國家生效的全面貿(mào)易協(xié)定有14個。美國現(xiàn)有貿(mào)易協(xié)定有很大的現(xiàn)代化空間，使貿(mào)易條款符合美國利益，同時解決貿(mào)易失衡的根本原因。這包括降低外國對美國出口商品的關(guān)稅稅率；提高外國監(jiān)管制度的透明度和可預(yù)測性；改善美國農(nóng)產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入；強化原產(chǎn)地規(guī)則，確保協(xié)定的利益合理地流向各方；以及使美國的貿(mào)易伙伴在經(jīng)濟安全和非市場政策與做法上與美國保持一致。

第7章 確定新協(xié)定以確保市場準(zhǔn)入（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 2（g）節(jié)）

與貿(mào)易伙伴談判新的貿(mào)易協(xié)定，為美國提供了消除美國出口商品面臨的非互惠壁壘的機會，尤其是對農(nóng)產(chǎn)品而言。同時，這也有助于重塑全球貿(mào)易體系，促進供應(yīng)鏈彈性、制造業(yè)回流，以及與伙伴在經(jīng)濟和國家安全方面的協(xié)調(diào)一致。本報告確定了可能適合談判 “美國優(yōu)先協(xié)定” 的國家和行業(yè)。

第8章 對反傾銷和反補貼稅政策的審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 2（h）節(jié)）

反傾銷稅和反補貼稅（AD/CVD）由商務(wù)部管理，是應(yīng)對不公平貿(mào)易和支持國內(nèi)制造業(yè)的關(guān)鍵工具。建議包括考慮將新的國家列入非市場經(jīng)濟國家名單、改進實施反傾銷和反補貼稅法的方法，以及更積極主動地自行發(fā)起新的調(diào)查。

第9章 對最低免稅額度的審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 2（i）節(jié)）

目前，個人單日進口價值800美元及以下的包裹可免稅進入美國。美國應(yīng)取消這一免稅的最低免稅額度政策。僅在2024年，這一政策就導(dǎo)致美國損失了約108億美元的關(guān)稅收入。最低免稅額度的貨物運輸還對美國構(gòu)成嚴(yán)重的安全風(fēng)險。它成為了芬太尼、假冒商品以及各種致命和高風(fēng)險產(chǎn)品進入美國的途徑，且?guī)缀醪皇軐彶椤Ｃ磕甓加袩o數(shù)不符合美國健康和安全標(biāo)準(zhǔn)的消費品，如易燃的兒童睡衣和含鉛的管道裝置，通過最低免稅額度行政豁免進入美國。部分原因是政府沒有收集足夠的低價值貨物運輸數(shù)據(jù)，無法進行有針對性的執(zhí)法。最低免稅額度政策還使進口商能夠逃避貿(mào)易執(zhí)法關(guān)稅，例如，通過最低免稅額度政策進入美國的貨物無需支付1974年《貿(mào)易法》第301條規(guī)定的關(guān)稅。每天有近400萬個包裹通過最低免稅額度政策進入美國，因此，商務(wù)部和美國海關(guān)與邊境保護局必須取消這一豁免政策，收回應(yīng)得的關(guān)稅收入，維護國家安全。

第10章 對域外稅收的調(diào)查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 2（j）節(jié)）

美國必須抵制外國政府通過實施各種歧視性稅收和監(jiān)管制度，從美國公司獲取不正當(dāng)收入的行為，這些制度旨在掠奪美國最成功公司（尤其是領(lǐng)先的科技公司）的成果。例如，數(shù)字服務(wù)稅的設(shè)計往往使大多數(shù)非美國總部的公司免受征稅，而全球反稅基侵蝕規(guī)則（UTPRs）主要根據(jù)征稅管轄區(qū)以外的因素來確定稅收。美國需要確保擁有捍衛(wèi)自身利益所需的工具，包括為新的立法工具提供技術(shù)支持，并進一步調(diào)查已確定的稅收，以確定適當(dāng)?shù)男袆印?/p>

第11章 對《政府采購協(xié)定》的審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 2（k）節(jié)）

“購買美國貨” 是具有常識性的公共政策的典范。近幾十年來，美國根據(jù)世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)定》（GPA）開放了政府采購市場，從而削弱了國內(nèi)采購優(yōu)惠政策。不幸的是，這種市場準(zhǔn)入是不均衡的。美國政府問責(zé)局2019年關(guān)于《政府采購協(xié)定》的一份報告發(fā)現(xiàn)，2010年美國申報的《政府采購協(xié)定》覆蓋金額為8370億美元，是接下來五個最大的《政府采購協(xié)定》締約方（歐盟、日本、韓國、挪威和加拿大）申報金額3810億美元的兩倍，盡管美國的總采購量低于這五個伙伴的總和。此外，一些《政府采購協(xié)定》伙伴向非締約第三方國家開放其政府采購市場，迫使美國供應(yīng)商為其在協(xié)定下應(yīng)享有的優(yōu)惠市場準(zhǔn)入權(quán)展開競爭。為解決這種缺乏互惠性和不公平競爭的問題，美國應(yīng)修改或重新談判《政府采購協(xié)定》，如果談判失敗，則應(yīng)退出該協(xié)定。

另一個挑戰(zhàn)是，盡管國防采購不對《政府采購協(xié)定》伙伴開放，但美國國防部仍通過談判《互惠國防采購協(xié)定》（RDP），讓其他國家進入美國龐大的國防采購市場。令人震驚的是，這些《互惠國防采購協(xié)定》不僅向外國供應(yīng)商開放美國市場，還要求美國公司將工業(yè)產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到海外，作為進入伙伴國家市場的條件。必須對這些協(xié)定進行審查，以確保將美國利益置于首位。

二、與中國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系

第12章 對《第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》的審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 3（a）節(jié)）

特朗普總統(tǒng)第一任期的一項關(guān)鍵成就是與中國達成《第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》。不幸的是，自2020年2月該協(xié)議生效五年以來，中國對協(xié)議的不遵守情況令人嚴(yán)重關(guān)切。中國未能履行在農(nóng)業(yè)、金融服務(wù)和知識產(chǎn)權(quán)保護方面的承諾。美國貿(mào)易代表辦公室對此進行了評估，并提出了可能的應(yīng)對措施。

第 13 章 對 “301調(diào)查” 四年審查的評估（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 3（b）節(jié)）

2018年，美國依據(jù)1974年《貿(mào)易法》第301條征收關(guān)稅。該法律要求美國貿(mào)易代表辦公室每四年對 “301調(diào)查” 行動進行一次審查。第一次四年審查于2024年5月完成，部分針對中國的“301 調(diào)查” 關(guān)稅因此提高。美國貿(mào)易代表辦公室對此次審查結(jié)果進行了評估，以確?！?01 調(diào)查”行動繼續(xù)符合預(yù)期目標(biāo)。

第14章 確定新的“301調(diào)查”行動（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 3（c）節(jié)）

鑒于中國非市場政策和做法的廣泛性，可能需要進行更多的“301 調(diào)查”。美國貿(mào)易代表辦公室研究了中國非市場政策和做法的各個方面，以確定可能有必要開展的其他調(diào)查。

第15章 對永久正常貿(mào)易關(guān)系的評估（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 3（d）節(jié)）

2000年中國獲得與美國的永久正常貿(mào)易關(guān)系（PNTR）后，利用其國家主導(dǎo)的資本投資和補貼、工業(yè)產(chǎn)能過剩、寬松的勞動和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策以及眾多保護主義措施，充分利用了美國開放的經(jīng)濟環(huán)境。美國自中國的商品進口額從2000年的1000億美元增加到2024年的4639億美元，而美國與中國的商品貿(mào)易逆差從2000年的838億美元激增至2024年的2954億美元。在中國獲得永久正常貿(mào)易關(guān)系二十多年后，其仍然采用非市場經(jīng)濟體制。美國貿(mào)易代表辦公室仔細(xì)審查了與永久正常貿(mào)易關(guān)系相關(guān)的立法提案，并據(jù)此向總統(tǒng)提供建議。

第16章 對知識產(chǎn)權(quán)互惠性的評估（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第3（e）節(jié)）

中國針對美國知識產(chǎn)權(quán)的濫用策略和做法令人震驚。本報告詳細(xì)列舉了中國在這方面的不當(dāng)行為，并就解決中美在知識產(chǎn)權(quán)待遇上的巨大不平衡問題，提出了適當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施。

三、其他經(jīng)濟安全事項

第17章 確定新的 “232 調(diào)查” 行動（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第4（a）節(jié)）

在第一個任期內(nèi)，特朗普總統(tǒng)利用1962年《貿(mào)易擴展法》第232條挽救了美國的鋼鐵和鋁行業(yè)。上周，特朗普總統(tǒng)援引第232條，對外國汽車及某些汽車零部件征收 25% 的關(guān)稅，以保護美國的汽車工業(yè)基礎(chǔ)。關(guān)鍵行業(yè)的工業(yè)生產(chǎn)回流對國家安全至關(guān)重要，商務(wù)部確定了其他值得考慮啟動新的 “232 調(diào)查” 的產(chǎn)品和行業(yè)，包括藥品、半導(dǎo)體和某些關(guān)鍵礦產(chǎn)。

第18章 對鋼鐵和鋁“232 調(diào)查” 行動的審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第4（b）節(jié)）

2月11日，特朗普總統(tǒng)取消了對鋼鐵和鋁 “232調(diào)查” 關(guān)稅的所有產(chǎn)品豁免和國家豁免。商務(wù)部進一步解釋了這一必要行動的依據(jù)，并提出了針對鋼鐵和鋁行業(yè)可采取的額外措施。

第19章 對美國出口管制的審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 4（c）節(jié)）

美國必須確保其先進技術(shù)不會流向?qū)κ?。出口管制?yīng)更簡化、更嚴(yán)格、更有效，同時促進美國在人工智能領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，并確立美國在全球的技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位。

第20章 對信息和通信技術(shù)與服務(wù)辦公室的審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 4（d）節(jié)）

特朗普總統(tǒng)在第一個任期內(nèi)，依據(jù)《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》（IEEPA）賦予的權(quán)力，在商務(wù)部設(shè)立了新的信息和通信技術(shù)與服務(wù)辦公室（ICTS）。然而，在上一屆政府期間，該辦公室未得到充分利用。商務(wù)部審查了該辦公室的現(xiàn)有工作，并確定了需要加強和改進的關(guān)鍵領(lǐng)域，以符合其最初設(shè)立的目的，包括擴大其工作范圍，將對手控制的先進技術(shù)納入監(jiān)管。

第21章 對外投資限制審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 4（e）節(jié)）

特朗普總統(tǒng)的 “美國優(yōu)先投資政策” 為政府制定投資政策（包括對外投資限制政策）提供了依據(jù)。根據(jù)該政策，國家安全委員會和財政部將評估各種方案，在確保美國企業(yè)以美國利益為先、不損害美國國家安全利益的同時，助力其蓬勃發(fā)展。政府計劃評估的事項包括，是否應(yīng)擴大對外投資限制范圍，以應(yīng)對技術(shù)發(fā)展和相關(guān)國家戰(zhàn)略變化。

第22章 聯(lián)邦采購中外國補貼評估（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 4（f）節(jié)）

外國補貼會使國內(nèi)產(chǎn)品在一國政府采購市場中處于劣勢。歐盟已意識到這一問題，并出臺《外國補貼條例》（FSR），以解決外國補貼對公共采購造成的扭曲。管理與預(yù)算辦公室（OMB）評估了《外國補貼條例》及其他政策的價值，旨在通過強化國內(nèi)采購優(yōu)惠政策、填補漏洞，為美國生產(chǎn)商創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。

第23章 對來自加拿大、墨西哥和中國的非法移民與芬太尼流入評估（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 4（g）節(jié)）

2月1日，特朗普總統(tǒng)援引《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》，對加拿大、墨西哥和中國加征關(guān)稅，以遏制非法移民和毒品流入美國帶來的威脅。商務(wù)部和國土安全部詳細(xì)闡述了特朗普總統(tǒng)已采取的強硬措施的必要性，并確定了進一步阻止非法移民和毒品流入美國的措施。

第24章 電子商務(wù)免稅期（《關(guān)于保護美國公司和創(chuàng)新者免受海外敲詐及不公平罰款和處罰的總統(tǒng)備忘錄》第3（f）節(jié)）

目前，世界貿(mào)易組織（WTO）成員承諾暫時免征電子傳輸?shù)年P(guān)稅，即所謂的電子商務(wù)免稅期，也就是對數(shù)據(jù)流動不征收關(guān)稅。然而，印度、印度尼西亞和南非等國試圖對數(shù)據(jù)流動征稅，這將破壞互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)，損害作為全球領(lǐng)軍者的美國公司的競爭力。美國貿(mào)易代表辦公室評估了數(shù)據(jù)關(guān)稅帶來的風(fēng)險，并提出建議，以確保電子商務(wù)免稅期成為永久性政策。

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